[コラム]「先送り事業評価」の勧め

出典:日本総合研究所ホームページ（http://www.jri.co.jp/）「研究員のココロ　（株）日本総合研究所　主席研究員　太田康嗣　２００７年１０月２２日付」より

１．依然悪化が続く地方自治体の財政状況

　9月初旬、新聞各紙に、実質公債費比率<注1>が18%を超え、独自の判断だけでは地方債を発行できない市区町村が、昨年同時期より100団体以上増えて501団体（全市区町村の約２７％）になったとの記事が掲載された。民間企業の業績は好調であるが、地方自治体の財政状況は、確実に悪化の一途を辿っている。

　周知のように、地方自治体の財政危機が叫ばれだしたのは、昨日今日のことではない。少なくとも、1990年代の後半から、財政悪化に歯止めをかけるべく様々な取り組みが、それ自体にもコストをかけながら行われてきた。にもかかわらず、上記のような結果を招いている事実に対して、我々コンサルタントを含めて、関係者は、大いに反省し、今後の取り組みを見直さなければならないと考える。　　

２．なぜ地方自治体の財政悪化が止まらないのか？

　地方自治体の財政悪化は、わが国の経済構造や国の地方財政制度の変化や含めた様々な要因が絡まってはいるが、煎じ詰めれば「歳出超過」が止まらないということに尽きる。
　したがって、歳出を減らすか歳入を増やすかして歳出超過状態を解消することが課題となるが、歳入を増やすのは、特に地方レベルでおいそれと実現できるものではないため、専ら歳出削減が地方自治体での現実的な対策となる。つまり、地方自治体の財政危機が止まらないのは、歳出削減が財政バランスを均衡させるまでには至っていないということを意味する。

なぜか？

　歳出は、大きく、「経常的経費（固定コスト）」と「投資的経費（流動コスト）」のに二分できる。したがって、歳出削減もその両面から切り込んでいく必要があるが、私は、経常的経費の削減は相当程度進んできたと見ている。確かに、民間企業のそれに比べるとまだまだ手ぬるい部分（削減余地）は残っているが、退職不補充による人件費の削減や、光熱費や施設維持費の削減などを中心に、全体としては、相当程度進んでおり、私などは、時として行政サービスの最低レベルの確保に不安を感じるほどである。

　それに対して、あまり進んでいないのが投資的コスト、つまり、事務事業の見直しである。事務事業の見直しは、いわゆる「事務事業評価制度」の導入等によって一見非常に進んでいるかのように思われるが、私は、この事務事業の見直しの視点・やり方自体に問題があると考える。

　事務事業を見直す場合、多くの自治体では、事務事業ごとに「必要性」や「重要度」を精査し、「休止」や「廃止」する事業を洗い出そうとするが、実務上、以下の問題があるように思われる。

「必要性」や「重要性」を直接判断しようとする自治体が多いが、行政が行っている事務事業には、基本的には、何らかの「必要性」や「重要性」があり、かつ、それらは、「見る人」によって違う。その違いは、究極的には主観（価値観・政策観）の違いであり、それをいくら議論しても客観的な結論が得られない。このため「一律カット」や「部枠配」などを多用する結果、必要な事務事業までが削られ不要不急の事務事業が残る事態も生じている。

事務事業の実態を一番知っているのは担当者なので、事業評価は、担当者による自己評価がベースになるが、「予算獲得＝優秀な職員」という組織風土や、休廃止に伴う利害関係者からの圧力懸念等から、「休止」や「廃止」という言葉を持ち出した途端、担当者が「本能的に」既得権保護の思考に入ってしまうため前向きな議論ができない。

ほとんどの自治体では、部長会等の幹部職員協議の場で最終的な事務事業評価を行うが、その幹部職員が当該団体の財政状況を正確に理解していないことが多く、意味のある議論になっていない。私の経験を踏まえると、部長クラスで当該自治体の債務残高を正確に把握している職員は、全体の1割以下ではないかと感じる。

　投資的経費を削減し、財政バランスを回復するためには、こうした問題を克服して事務事業評価を行う必要がある。

３．客観的・時間的尺度による「先送り事業評価」の概要

　私は、前述の問題の解決の方法として、以前より客観的・時間的尺度による「先送り事業評価」を提案してきた。
以下でその概要や事例を紹介するが、まず、前提として、なぜ「先送り」でよいのかについて説明する。

　確かに、「先送り」では、不要不急の事務事業の廃止という根本的な解決にはならない。しかし、多くの自治体では、これまでの歳出削減により、「長期的には」ほぼ現在の投資的経費でも財政バランスが取れる程度に財政の見通しが立ちつつあるとしている。問題は、目先の今後数年間のバランスがどうにも取れない、という点である。この不思議な現象は、いわゆる「団塊世代」の大量退職による退職金の支出がここ数年でピークに達することに起因しており、逆に言えば、この「地方自治体における2007年問題」さえ乗り切れば何とかなる状況である。したがって、退職金の支払いピークが過ぎるまでの今後数年間、事務事業の「先送り」ができれば、財政バランスの回復という最低限の課題は解決される。別途の方策として、退職金の支払い凍結や起債（退職引当債）による充当などの議論もあるが、ここでは割愛する。

さて、「先送り事業評価」であるが、概要は以下の通りである。

（１）客観的・時間的尺度の設定

　「必要性」や「重要性」によって事務事業を評価するというのは、それ自体は間違っていないが、上述のようにそのままでは主観（価値観・政策観）のぶつかり合いになってしまう。　そこで、まず、何を持って「必要」ないし「重要」というかの具体的・客観的な尺度を設け、できるだけ主観を排除する必要がある。尺度にはいろいろなものが考えられるが、私は、「市民の生命・財産と日常生活への影響度」を基本的な尺度として提案している。つまり、行政の本来的な責務は市民の生命・財産の安全確保であり、それとの関連性を見るのが、もっとも「ブレ」が少ないと考えるからである。

　具体的には、表１のように、その事務事業の実施または不実施が、市民の生命や財産に与える影響度合いをランク分けする。
　同時に、それらの影響がいつ発生するかという「影響の発生時期（緊急性）」を尺度として設定することが極めて重要である。この時間軸指標の設定が「先送り事業評価」の最大の特徴であるが、ここ数年をしのぐことがポイントである以上、例え必要性や重要性が高い事務事業であっても、緊急性が低ければ、先送りできる可能性があるからである。

表１　「先送り事業評価」のための評価尺度例
【Ⅰ.「重要性」】
大部分の市民の生命や財産が危険にさらされる

一部の市民の生命や財産が危険にさらされる

大部分の市民の日常生活に著しい障害等が発生する

一部の市民の日常生活に著しい障害等が発生する

大部分の市民の日常生活に一定の障害等が発生する

一部の市民の日常生活に一定の障害等が発生する

上記には該当しないが、看過できない障害等が発生する

看過しがたい障害等は特に発生しない
（それぞれ具体的に説明）

【Ⅱ.「緊急性」の回答選択肢】
Ⅰで記載した危険や障害等が既に発生している

当該事業を実施しない場合、Ⅰで記載した危険や障害等が、1年以内に発生する蓋然性が高い

危険や障害等は発生しないが、1年以内に実施すべき特段の理由がある

当面の先送りは可能である

（２）事務事業の精査・分類

　次に、上記尺度により各事務事業を分類する。事務事業評価においては、往々にして担当者の感覚と評価者の感覚のズレが基本的な問題となるが、上記尺度は、あらかじめそれを防止する役割も持っている。ただ、それでも担当者の主観や政治的背景が持ち込まれるケースもあり、評価者は、あくまで「市民の生命・財産と日常生活に与える影響度合い」と「緊急性」に絞って、根拠を確認しながら精査する。ここが最も重要なプロセスであり、できれば、庁内ではなく外部機関の参加を得て行うことが望ましい。また、「休止」や「廃止」ではなく、あくまで当面の「予算付け延期」であるという前提で、関係者の既得権保護本能を抑制しておくとともに、財政状況の正確な情報を周知徹底しておく必要がある。

４．適用事例と政策議論への期待

　表２は、ある自治体での「先送り事業評価」の結果である。これによると、「先送り」可と判断されるカテゴリCは、全体の約２％に過ぎないが、この市の予算規模は約500億円なので、10億円相当、人件費に換算すると職員約100人分の歳出削減が可能となる。

　また、緊急性があっても、市民の生命や財産に直結しない事務事業、すなわちカテゴリBについては、ある程度の「予算付け延期」の余地があると考えられる。これらは全体で２０％強の約100億円相当あり、仮に平均１割の予算付け延期を行ったとすると、ここでも10億近い削減が可能となる。

　A市では、この結果を元に、緊急性の確認を行いながら毎年の歳入状況に応じて次年度事業の予算づけを行うというサイクルを考えている。

不可）
B（少なくとも一部先送り余地有）３～８１～３（重要性３・４）２％（重要性５・６）５％（重要性７）１５％（重要性８）０．３％
C（全部先送り可能）３～８４２％

重要性が１・２かつ緊急性が3以下の事務事業は該当がなかった

　もっとも、カテゴリBにおける歳出削減については、その規模が大きくなるほど全市的な政策議論が必要となるであろう。カテゴリAおよびカテゴリCの事務事業は、重要性や緊急性から見て、結論にほとんど議論の余地が無いのに対し、カテゴリBは、「市民の生命・財産に直結するわけではないが、できればやった方が良い」事務事業、つまり判断に価値観を必要とする事務事業であるからである。

　行政における価値観とは政策観であるから、ここでは、事務事業評価というよりもむしろ「政策評価」というべき議論が行われることになるが、実は、このことが「先送り事業評価」の大きな狙いである。つまり、地方行政改革の大きなテーマに「自律性の向上」があげられるが、それは、とりもなおさずこのカテゴリBに含まれる事務事業の優先順位を議論することであり、「先送り事業評価」によって把握されたそれぞれの必要性の具体的内容をもとに行われる議論を通じて、それが実現されると考える。特に、市民の生命・財産に直接影響はしないが、看過できない障害等が発生する重要性７に分類される事業には、「過去の（口）約束」や「関係団体とのつきあい」「現行制度の便宜上」等の事情をかかえる場合も多く、それらをきちんと検証・議論することは、地方の自律性向上に大きく寄与するであろう。

　A市では、将来的には議員や市民も含めた政策議論への夢を描いているが、その行方を期待を持って見守りつつ支援していきたいと思っている。

<注1>実質公債費比率
　
06年度から地方債許可制度が協議制度に移行したことに伴って、従来の公債費比率や起債制限比率に代わって導入された指標。基本的には分子に地方債の元利償還金（公債費）を置き、分母に標準財政規模（その地方公共団体の標準的な状態で通常収入が見込まれる一般財源）を置いて求める。18％を超えると地方債許可団体に移行し、25％を超えると単独事業の起債が認められなくなる。（澤井勝「財政用語小辞典」をもとに筆者作成）

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太田　康嗣
（株）日本総合研究所　主席研究員　経営システム研究クラスター
専門分野：都市・公共論、行政マネジメント、IT政策
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